中国金融网综合报道    编者按：　农村信用合作社的改革是金融系统内的一个问题。3万多个机构，高达5000亿人民币的坏帐，它的问题无法回避。同时，农信社的问题也不仅仅是金融系统的问题，它还担负着为“三农”服务的政治任务。最新国内·国际金融焦点和专家分析请查阅中国金融网《行长经理内参》

　　这一轮农信社改革点击的关键词有两个：一个是“下放”，即银监会监管农信社的权力下放到省政府，另一个是“埋单”，即央行将用再贷款和央行票据对农信社50％的坏帐进行“埋单”。查阅最全面的金融信息和最有价值的金融资源请登陆中国金融资源总库

　　目标的冲突可以解释农信社的诸多难处，但不能作为拒绝变革的理由。从产权改革到资金扶持，政府在寻求多渠道渐进变革的合力，民间也没有停止过对改革的思考和建议。
　　地方政府操作最常见的做法是：对农信社进行快速的增资扩股。增资扩股既可以快速降低不良贷款率（因为分母变大），做大资产规模，获得央行提供的其他优惠政策，还可以向规模更大的农村合作或者商业银行的方向发展，为地方政府提供更为广阔的金融渠道。
　　国家鼓励合作制的意图是，让合作银行类似于一种“俱乐部”：更多地为俱乐部的内部成员来进行融资和信贷投放，而这些“俱乐部”成员大多是农户。“通过俱乐部机制的方式，来实现扶农目的。而股份制银行，大股东说了算，就可以忽略俱乐部内部成员的诉求。”
　　改革进入了一个左顾右盼的尴尬期。
　　“原本进入农信社改革第二批试点的地区实际上已经有所保留，剔除了一些省市出局。”央行的一位内部人士对记者说，“比如原本纳入第二批地区试点的北京市，就已经淡出了试点名单圈。”
　　这意味着从2003年7月国家下发《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》以来的农信社改革热潮开始退却，反思逐渐占据上风。
　　实际上，这一轮农信社改革点击的关键词有两个：一个是“下放”，即银监会监管农信社的权力下放到省政府，另一个是“埋单”，即央行将用再贷款和央行票据对农信社50％的坏帐进行“埋单”。
　　“‘下放’意味着地方政府又重新获得了一个金融窗口，而对农信社高达5000亿坏帐的埋单采用的是某种鼓励达标，再贷款和票据置换方式。实际上，这是给了地方政府以各种博弈手段。”中国社会科学院农村发展研究所研究员张军对记者说。
　　“因为有一些试点地区暴露出的问题非常突出。”一位不愿意透露姓名的业内人士对记者说，“不得不承认，此轮农信社改革的政策造成了某种程度的逆向选择，即地方利用改革政策同中央博弈，并最大程度地套利。所以央行提出建议，下一轮扩展到24省市地区的改革行动表应该要重新修正。”据悉，第一轮试点地区有浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西等7省（市），此外还有2000年就率先进行改革探索的江苏省。
　　农信社改革似乎进入一个“迷局”。
　　重复的晚餐
　　当最后的晚餐多了，就成了重复的晚餐。
　　2003年9月，银监会起草的《农村信用社改革试点方案》获得通过。该方案最核心的内容是银监会从农信社的监管中抽身而去，留给地方政府，因为“农信社属于地方金融的范畴”。而随后，央行行长周小川表示，根据国务院文件精神，由人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50%，发放专项再贷款或专项中央银行票据帮助试点地区农信社化解历史包袱。央行专门为此制定了《农村信用社改革试点专项票据操作办法》和《农村信用社改革试点专项借款管理办法》。
　　市场一般预计，央行拿出的资金额可能高达1500亿。但据最新的消息，央行人士透露，这个额度可能还不够，央行的资金目标已经修正，将把资金额提高到1600亿来化解农信社过去积累的坏帐风险，并要求只有达到标准的农信社才有资格让央行的置换票据变成最终的“真金白银”。
　　具体方式是这样的：中国人民银行按照农村信用社2002年底实际资不抵债数额的50%发放专项再贷款，贷款利率按金融机构准备金存款利率减半确定，贷款期限根据信用社的实际情况，分为3年、5年和8年。另外，中国人民银行按照信用社2002年底实际资不抵债数额的50%发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限为两年。
　　“道理很简单，”张军说，“央行确定2002年底农信社的资不抵债额，央行用这个额度的50％的央行票据来改善农信社的帐面。但是，2年后，只有通过自己努力达到要求的坏帐率的农信社才能把票据转换成资金。这是上层设计的激励政策。问题是，如果农信社自己快速实现了坏帐比率的降低，那么它就可以早点套取央行的票据和票据兑换权力。”
　　毫无疑问，当农信社下放到地方政府手里，地方政府完全有资源有能力做到这一点。这也反过来印证了为何本次农信社改革，各省政府对农信社改革表现出空前热情，纷纷想挤进“试点名单表”。
　　地方政府操作最常见的做法是：对农信社进行快速的增资扩股。增资扩股既可以快速降低不良贷款率（因为分母变大），做大资产规模，获得央行提供的其他优惠政策，还可以向规模更大的农村合作或者商业银行的方向发展，为地方政府提供更为广阔的金融渠道。
　　此前，银监会主席刘明康严厉警告：地方政府最好不要利用改制的机会，在新的信用联社或者新组建的农村银行里占大股，把农信社变成自己地方的金融工具。并且，他反复强调，严禁农信社以不正当手段虚增股本金。
　　“想遏制住地方政府的控制几乎是很难的，因为是中央提供了新的免费晚餐。”社科院曾刚博士说，“因为地方政府是一个理性主体，它当然要利用一切机会，实现利益最大化，中央也给了它机会。而且，银监会把监管权下放到了省里，银监会根本说不上话了，银监会的警告将被置若罔闻。”
　　地方政府主导农信社增资扩股越来越成为一种大面积现象。央行内部人士告诉记者，“央行正在重新考虑再贷款和票据使用的总体配合比例问题，因为各省更热衷于使用央行的票据。”
　　“我对吉林省农信社的改革非常迷惑，尽管银监会高级人员去吉林进行检查过。”一位银监会人士告诉记者，“吉林省的做法也被所有的试点省市所仿效。”
　　的确有点不可思议。仅仅在一个半月内，吉林省农信社的股本金就猛增了43.5亿元。而吉林农信社原本在8个农信社改革试点省里资本充足率是最低的。
　　数据显示，2002年末，吉林省农村信用社实际资不抵债额102.24亿元，按国家“一半”的扶持政策测算可获得资金支持额51.12亿元。
　　吉林农信社瞄准的是央行的票据，而不是央行提供的再贷款。“因为，只要把股本做上去了，坏帐率自然下来了，那么获得央行票据就是非常划算的行为。”张军说。据悉，吉林全省大部分地方的（50家县、市）信用联社选择使用专项中央银行票据，可置换呆账贷款和亏损挂账48.66亿元。也就是说，使用央行票据占总资金支持额的95％。
　　据记者了解，在2003年11月以前，吉林50家县(市)信用联社如果要达到国家规定的使用票据的条件，需增加资本净额34亿元。
　　但是，在吉林省政府的支持下，扩股变得异常简单。吉林农信社在2003年11月中旬完成清产核资的工作后，开始增资扩股。原定的增资扩股计划是，2004年股本金达到35亿元，2005年新增股本金2亿元，2006年新增股本金2亿元。而实际结果是，从2003年11月中旬开始至2003年年底，一个半月的时间，吉林省农信社增加资本净额49.37亿元。其中股本金就从原来连续50年的3亿元飞速增长到了46.5亿元，增加43.5亿元，增长14.4倍。也就是说，其股本几乎在以一天一个亿的速度扩张。
　　“目前，地方政府用过去银行拉存款的劲头去拉股本。”曾刚说。据记者了解，地方上面对拉到的股本者提供很多的激励优惠和利益分享。比如对资金提供者进行回扣，进入股本后的分红，以及对信用社的内部人提供优先信贷和利率优惠。“至少从现在看，蛋糕的源头不是改制后的信贷利润，而是央行的补贴和资金支持。”
　　“回归”的利益
　　最令改革者感到危险的是，农信社权力下放到地方政府，地方政府将如何运用它？
　　在银监会将监管权力下放给各省时，全国农村信用社共有法人机构34909个，其中农村信用社32397个，县级联社2441个，市（地）联社65个，省级联社6个。职工62.8万人。各项存款余额22330亿元，占金融机构存款总额的11.5%；各项贷款余额16181亿元，占金融机构贷款余额的10.8%。截至2003年6月末，全国农村信用社农业贷款余额6966亿元，占全部金融机构农业贷款总额的83.8%，农业贷款比1996年增加5479亿元，农贷比重由1996年的23%增加到现在的43%，提高20个百分点。农业贷款中农户贷款余额5552亿元。
　　在第一轮改革后，以上数据发生了一些变化：3家农村商业银行和2家农村合作银行、710家城市信用社、33965家农村信用社。
　　这个盘子并不小，而且通过这个盘子来获得利益也有充足的政治理由：国家扶持“三农”的政策。
　　央行人士向记者表示：农信社改革中出现的利益流向个人，地方政府对改革模式强行干预的问题非常严重。“已经有一些地方，把农信社的贷款变成城建项目贷款，这完全是地方政府暗中操作的。”该人士说，他不愿意进一步解释细节。
　　“既要给地方管理权又要保证地方不干预农村信用社的经营，这几乎是监守自盗。”张军对记者说，“想一想1992年小平南巡时地方政府如何利用农村合作基金会的，就可以大致推断地方政府的利益用心。”
　　1992年，日渐对四大行资金投放毫无话语权的各省政府急于推动地方工业化，建立开发区、工业区，开始寻找新的金融通道。那时，信用社由农行管理，地方政府无法插足。于是，地方政府发现农村合作基金是一道隐秘之门。“政府迅速介入农村合作基金，通过方式变通，让农村合作基金获得吸储的功能，并鼓励高息揽存，”张军说，“农村合作基金在地方政府的操作下，获得了类似于银行的功能，可以吸纳存款，可以放贷，完全执行地方政府的放贷指令，投向地方政府项目和公用项目，意在增加当地的财政税收和‘寻租’，实现完全地方封闭化运作。自然，坏帐累积，最终在1997年纷纷倒闭，引发了大范围的挤兑风潮。然后中央政府收缴了地方的金融权力。”
　　现在，地方政府又获得了金融资源。
　　国务院发展研究中心农村经济部研究员陈剑波认为，在转制过程中的模式选取上，地方政府有它的打算，体现出很强的主导力，而中央政府似乎一直在削弱地方政府的控制力。
　　“地方政府非常有兴趣把多家农信社合并成股份商业银行。”央行一位资深人士对记者说，“因为，股份商业银行强调股权大者说话。”也就是说，地方政府可以通过设立一个秘密公司，绕开壁垒，直接控制地方的农业股份制商业银行。“地方政府的理由是，目前80％的贷款农户都不是专门从事种植业养殖业的农户，而是工商业农户。而股份制农业银行更容易扩大股本和进行集中决策。”
　　“不过，中央的意见似乎更愿意让股份合作制银行占主导地位。”该人士说，“这个意向让地方政府感到有点失望。因为股份合作银行实行一人一票制，不根据股本大小来进行权力分配。也就是说，10万块入股和1千块入股投票权力是一样的。”国家鼓励合作制的意图是，让合作银行类似于一种“俱乐部”：更多地为俱乐部的内部成员来进行融资和信贷投放，而这些“俱乐部”成员大多是农户。“通过俱乐部机制的方式，来实现扶农目的。而股份制银行，大股东说了算，就可以忽略俱乐部内部成员的诉求。”
　　江苏张家港、常熟和江阴的信用社改制是按股份制商业银行模式，而较近的浙江鄞州的农村信用社改革则是股份合作制的合作银行模式。“可以看出鄞州模式现在受到更多的关注，尽管常熟股份制银行做得也不错，坏帐控制得很好，不到4％。但是中央的头脑风暴的风向已经变了，中央更侧重于合作制。”该人士说。
　　在今年5月份，银监会副主席李伟就表示，银监会不赞同试点地区一窝蜂搞股份制商业银行，他反问：“我们可以对照看一看现在124家城市商业银行和股份制商业银行资产质量和经营管理水平怎么样？不容乐观。而农信社搞股份制商业银行是否能好过它们呢？”
　　“应该说，中央在农信社改革上给地方的利益很多，但中央控制地方的改革进程却不是很有力。”该人士表示，国家还对过去的保值贴补给予重新再补贴，并且从2003年1月1日起到2005年底，对西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税，其他地区试点的信用社，减半征收企业所得税；对试点地区所有信用社的营业税按3%的税率征收。此外，在民间借贷比较活跃的地区比如温州，实行灵活的利率政策，允许信用社的贷款利率在基准贷款利率的1-2倍的范围内浮动。
　　不过最重要的支持来自中央对邮储吸纳存款的限制扩大了农信社的吸纳空间，央行对挤兑的农信社的货币救济也有倾斜性的程序。
　　2003年8月1日，国家让邮政储蓄新增存款转存人民银行的部分，遵照金融机构准备金存款利率1.89％的标准。而过去“老”转存款利率是4.131％。这是在遏制邮政储蓄在农村网点对农信社吸纳存款的竞争。
　　2004年1月，银监会非常明确地否定了邮政储汇局提出在农村地区开办小额质押贷款业务的“试点”，刘明康的意见是邮政储蓄经营管理风险主要集中在县和县以下机构，对农村市场能够淡化就淡化。“实际上，这是给农信社放水。”该人士说。
　　对农村信用社支付风险的救助程序，仍按照先由县级联社调剂资金予以解决；资金不足，需要动用存款准备金的，仍按现行规定，由人民银行分行批准解决；需要增加紧急再贷款的，仍以县联社为单位承贷，按照规定程序报人民银行审批。“所以，我们央行内部也有人置疑，中央把农信社当作微观地方金融体下放了，为什么我们还要做救火的工作？因为这些农信社微观金融体如果经营不善，也会冲击宏观的银行体系。既然金融永远都是一个宏观问题，我们为什么把农信社当作微观体下放呢？”
　　曾刚说，“银监会最近的工作重点是查各地的标会，从某种意义上看，农信社也有标会的某些特征。比如入股程序，熟人社会的信贷审查，以及资金使用权在内部分配。”现在的情形是，农户需求主要靠民间金融的根本性结构并没有变。据全国农村固定观察点对2万多农户的调查显示，2003年的农户借款中，银行信用社贷款占32.7%，私人借款占65.97%，其他占1.24%；而对比之下，1995年农户借款中，银行信用社贷款占24.1%，农村合作基金会借款占5.5%，私人借款占67.9%，其他占2.5%。结构依然。其中私人借款中相当一部分来自农村“高利贷”，据测算大约在1.2万亿元左右。“现在的问题是，是否农信社把利率的浮动区提高到200％就可以与民间借贷的管道对接了？就可以解决民间借贷的难题，弱化对高利贷的需求了？”
　　农信社改革在诡秘的现实中变得有点哑口。
　　相关：十大问题
　　1．支农问题
　　农信社信贷能力与支持“三农”需求间的不对称是农信社改革的根本难点。
　　2．性质问题
　　人民银行目前着重定义农信社的社区性，欲淡化合作制；农信社内部职工希望实行股份制；农信社从业务上看是存贷款金融机构性质，各方面缺乏对农信社的统一定性判断。
　　3．组织形式问题
　　目前农信社存在“省联社－（地市联社）－县联社－乡镇信用社”、“省协会－县联社－乡镇信用社”、“省联社（或省协会）－县联社法人”和“独立的农村商业银行”等四种形式，各地信用社基本倾向于建立全国联社或协会，中央则否决了纵向拉条的组织模式。
　　4．产权改革问题
　　农信社最先是由社员缴纳股金建立起来的，而现在，社员股在农信社系统内已经普遍不具备控制与决策意义。一些农信社在改制时，只承认新注资的投资人权益，不承认当年最初的投资人的权益。
　　5．缺乏全环节计算的问题
　　全国农信社有相当一部分的房地产、车辆等，没有按照重置价进行评估，没有建立起统一计算全国农信社的固定资产、流动资产的体系，造成了功能是全国性的，但资产和负债的计算却是单独核算的现象。
　　6．历史包袱问题
　　农信社的历史包袱主要体现为历年亏损挂帐和不良贷款两部分。历史包袱牵涉中央和地方是否认账以及如何处理的问题，目前，中央已经将化解历史包袱作为了改革的突破点。
　　7．行业管理问题
　　当前农信社的监管和行业管理都由银监会负责，这样会使银监会的独立性受到质疑，另一方面也会提高农信社对中央银行资金的依赖。
　　8．治理结构问题
　　政府一直希望把信用社发展为由社员民主管理的合作金融机构，但在现实中，行政在农信社的影子无处不在，甚至有绝对的话语权。
　　9．政策扶持问题
　　中央对农信社的资金以及财税政策，有助于解决农信社的部分问题，但未触及根本，也会使部分农信社产生依赖性。
　　10．监管与外部风险控制机制问题
　　监管不能解决所有风险问题，但依赖监管还将是中西部地区农信社的基本现实。在经济较发达地区，可以考虑建立资产管理公司和存款保险公司，从体制上解决监管与外部风险控制问题。